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Cours Droit administatif

Révision partie 2 : La légalité administrative

L’adage « Nul n’est censé ignorer la loi » s’applique aussi pour l’administration

Soumission de l’administration à l’État de droit

L’action administrative doit être légale

On utilisera ici le terme de loi au sens large

Légalité administrative, on étudie 2 choses :

  • Examination des sources de la légalité
  • Examination de la manière dont le juge vérifie le respect, par les actes administratifs, de ces sources de légalité

Chapitre 1 : Les sources de la légalité

Hiérarchisation des sources

Les sources constitutionnelles

Au sommet de la hiérarchie des normes se trouve la Constitution qu’il faut entendre au sens de bloc de constitutionnalité

L’étendue du bloc de constitutionnalité

Norme suprême placée au sommet de l’ordre juridique → s’impose à l’administration

La Constitution de 1958 comprend peu de dispositions qui concernent l’administration :

  • Article 20 al 2
  • Article 21 al 1

Dans la décision de liberté d’association de 1971, le CC a élargi le bloc de constitutionnalité aux autres principes auquel le préambule de la Constitution renvoi :

  • DDHC de 1789
  • Les PPESPNANT (principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps) (proclamé dans le préambule 1946)
  • Charte de l’environnement 2004

L’extension du bloc de constitutionnalité a été reprise par le CE > GAJA du 3/10/2008 « commune d’Annecy » → CE fait référence à la charte de l’environnement.

Autres éléments du bloc de constitutionnalité :

  • Des principes jurisprudentiels = PFRLR → identifié par le CC (il y en a environ 10) ce sont des principes qui ont constamment été respecté et sont présents dans les lois républicaines Arrêt Koné de 1996 le CE a lui-même pour la première fois consacré un PFRLR → refuser l’extradition d’un étranger quand celle-ci est demandée dans un but politique 3 conditions de proclamation d’un PFRLR :
    • Que ce PFRLR trouve sa source dans une loi républicaine
    • Que celle-ci date d’avants 1946
    • ayant fait l’objet d’une application continue ; aucune exception ne doit être relevée
  • Les PGD → principe de continuité des services publics reconnu par le CC en 1979 (et aussi une 15aine d’autre)

Les réserves d’interprétation s’imposent aussi aux actes administratifs → en cas de contestation, le juge administratif devra en tenir compte dans son contrôle.

Le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs

Quand s’intercale une loi entre l’acte administratif et la règle constitutionnelle ?

L’écran législatif → quand un acte administratif est pris en application d’une loi qui est contraire à la Constitution → le contrôle qu’exerce le juge administratif se heurte à cet écran législatif → CE le 6/11/1936 Arrighi

Le juge administratif ne contrôle pas la constitutionnalité des lois

Mais depuis 2008, créations de la QPC, fin de la situation de l’écran législatif → le juge administratif ne peut pas faire sauter l’écran législatif, mais un. e TA ou CAA peut transmettre au CE qui lui peut renvoyer au CC une QPC portant sur une disposition législative soupçonnée d’être inconstitutionnelle

Transfert de la QPC au CC si 3 conditions sont remplies :

  • Il faut être en présence d’une disposition législative applicable au litige ou à la procédure en cours
  • Que la disposition législative contestée n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le CC
  • Que la question soit nouvelle ou sérieuse

Si CC reconnait l’inconstitutionnalité → prononce l’abrogation → fait sauter l’écran législatif pour le cas d’espèce → même plus largement, car la disposition législative inconstitutionnelle disparait de l’ordre juridique.

Les actes administratifs directement contraires à la Constitution, mais conformes à la loi :

  • Jusqu’en 2008
  • Depuis 2008 on peut soulever une QPC et le CC va pouvoir écarter l’acte administratif

Les sources internationales

De 1957 à 2007 on parlait de droit communautaire → le traité de Lisbonne signé en 2007 met fin aux communautés européennes → après on parle de droit de l’UE

Phénomène de pénétration croissante des règles internationales DONC → une globalisation du droit -> c’est la tendance à la convergence des règles internationales

La primauté des normes internationales sur les lois

Tout part de l’article 55 de la Constitution

Conditions d’application des normes internationales : il faut que le traité ou accord international ait été régulièrement ratifié ou approuvé, mais aussi publié (+ en principe une condition de réciprocité [sachant que cette réserve de réciprocité joue en pratique rarement → en particulier elle ne joue pas dans le cas des traités de l’UE])

L’interprétation des normes internationales Variation dans le temps :

  • Avant, quand le juge administratif était confronté à un acte international dont l’interprétation n’était pas claire, il renvoyait au ministère des Affaires étrangères pour interpréter le traité international, mais, problème d’impartialité avec le ministre.
  • Depuis l’arrêt GISTI du 29 juin 1990, le juge administratif a reconnu sa compétence pour interpréter un traité international sans renvoyer au ministère des Affaires étrangères

MAIS en cas de difficulté d’interprétation d’un acte de droit de l’UE le doit adresser une question préjudicielle à la Cour de justice de l’UE

parfois il y a des ratés → la cour de justice de l’UE a condamné la France pour un manquement imputable au CE dans un arrêt « Commission européenne contre République française » du 4/10/2018 → le CE avait statué sans poser préalablement une question préjudicielle.

L’étendue des sources internationales

Il s’agit de tous les traités et accords internationaux → non pas d’autres sources du droit international telles que les principes généraux du droit international ou la coutume internationale.

Arrêt du 9/07/2010 « Mme Souad Cheriet-Benseghir » → le CE a rangé parmi les règles du droit public international auxquels la République française devait se conformer, car le préambule de 1946 y fait allusion la coutume internationale

Parmi ces traités et accords qu’on qualifie souvent sous le terme plus générique de convention internationale, 2 cas occupent une place particulière :

  • Le cas de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales signée en 1950 → signé par la France en 1974 sur le plan juridique, c’est un traité comme les autres, mais il a une place particulière, car son effectivité en droit français est très supérieure à celle des traités ordinaires pour 2 raisons :
    • De fond, car la convention et ses protocoles additionnels constituent au fond une déclaration des droits de l’Homme plus détaillée, plus modernes que celle de 1789 donc elle est susceptible de concerner de nombreux aspects de l’action administrative Exemple de l’arrêt « Ministre de la Défense contre M. Diop »
    • Car la convention a mis en place un mécanisme de contrôle juridictionnel exercé par la CEDH de Strasbourg en vertu de l’article 46 de la convention, les États s’engagent à se conformer aux arrêts définitifs de la cour dans les litiges auxquels ils sont partis
  • Le droit de l’UE il faut distinguer le droit originaire et le droit dérivé de l’UE :
    • Le droit originaire, c’est l’ensemble des traités que l’on appelait d’abord communautaire et que l’on appelle maintenant droit depuis le traité de Lisbonne, le droit originaire a été rassemblé dans 2 traités qui coexistent :
      • La TUE (traité sur l’Union européenne)
      • Le TFUE (traité sur le fonctionnement de l’Union européenne)
    • Le droit dérivé de l’UE = le droit produit par les institutions crée par le droit originaire (telles que le Conseil européen, la Commission européenne, etc.) il comporte 2 types de normes : des règlements et des directives européennes, le droit de l’UE constitue un ordre juridique spécifique dont l’application constitue une obligation constitutionnelle en vertu de l’article 88-1 de la Constitution Arrêt de 1964 Costa contre ENEL -> la CJCE avait affirmé la primauté du droit communautaire sur le droit des États membres.

Le contrôle de la conventionnalité des actes administratifs

Primauté des conventions internationales sur les lois → article 55 de la Constitution

Dans la hiérarchie des normes, la convention internationale ne se place pas au-dessus de la Constitution

Si suspicion de contradictions entre traité et Constitution, alors le CC vérifie cette conformité et s’il y a des dispositions du traité inconstitutionnelles → révision de la Constitution avant de ratifier le traité → par exemple du traité de Maastricht : révision constitutionnelle pour ratifier le traité en raison du vote des ressortissants européens.

Arrêt Saran du 30/10/1998 → cas d’un décret pris en application directe de la Constitution → le décret disait que seuls les descendants des personnes de Nouvelle-Calédonie pouvait voter au referendum → la primauté des engagements internationaux ne s’appliquait pas dans le cas très précis de l’arrêt Saran, car dans l’ordre interne il y a une suprématie de la Constitution

Cas de figure où un acte administratif est conforme à une loi qui, elle, est contraire à une convention internationale (loi-écran) :

  • Dès 1975 → décisions sur la loi IVG le CC refuse d’exercer le contrôle d’une loi par rapport à une convention internationale → invitation aux juges judiciaires et administratifs à réaliser ce contrôle de conventionnalité Arrêt de la Cour de cassation « société des cafés Jacques Vabre » du 24 mai 1975 → reconnaît la primauté de l’ordre juridique communautaire.
    • Cas où l’acte est conforme à la loi elle-même contraire à un traité, mais que cette loi était antérieure au traité, le CE considérait que l’acte était illégal (car la dernière volonté exprimée se trouvait dans le traité) -> on écarte la loi dans ce cas
    • Cas où l’acte est conforme à la loi elle-même contraire à un traité, mais que cette loi était postérieure -> le CE fait primer la dernière volonté exprimée (ici la loi) -> la loi faisait ici écran entre l’acte administratif et la convention internationale -> on l’appelait la JP des semoules, car elle avait été exprimée dans un arrêt du 1/03/1968 « Syndicat général des fabricants de semoules de France » → le législateur pouvait écarter un traité juste en faisant une nouvelle loi
  • depuis 1989 → un arrêt du 20/10/1989 « Nicolo » → le CE fait sauter la théorie de la loi-écran en faisant dorénavant systématiquement primer la convention internationale sur une loi contraire même lorsque cette loi est plus récente que le traité -> depuis cet arrêt la vision hiérarchique est retenue.

Cas particulier de l’applicabilité d’une partie du droit dérivé de l’UE (= règlements européennes + directives)

Problème pour les directives européennes

Définition directive : un acte de l’UE qui fixe aux États membres des objectifs et un délai pour remplir ces objectifs

Chaque État doit (dans un délai prévu) modifier son ordre juridique pour le mettre en adéquation avec les objectifs de la directive → comme elle n’a pas un effet direct avant, on disait que les administrés ne pouvaient pas être invoqués pour contester la légalité d’un acte individuel le concernant.

Arrêt du CE du 22/12/1978 « Ministre de l’Intérieur c/Cohn-Bendit »

Pour mieux assurer la primauté des directives européennes sur les actes administratifs, le CE a fait évoluer sa JP en 3 étapes :

  • Arrêt du CE 3/02/1989 « Compagnie Alitalia » → l’administration est obligée d’abroger un acte réglementaire qui est devenu illégal parce qu’il est contraire à une directive communautaire dont le délai de transposition est terminé
  • Le CE dans un arrêt du 8/02/1992 « Arizona Tabacco et Philip Morris » accepte d’engager la responsabilité de l’État lorsque celui-ci viole le droit de l’UE en n’ayant pas transposé à temps une directive.
  • GAJA « Mme Pereux » du 30/10/2007 (SE abandonne sa jp Cohn-Bendit) → permission que soit indiqué, à l’appui d’un recours contre un acte administratif, une directive dont les objectifs sont contraires à cet acte administratif Arrêt CE du 8/02/2007 « Arcelor » → hypothèse particulière qui concerne le cas d’un décret transposant une directive, mais qui serait contraire à un principe constitutionnel Le CE considère qu’il y a 2 hypothèses possibles : Ce principe constitutionnel à un équivalent dans le droit de l’UE → le problème se résume à un conflit au sein du droit de l’UE

S’il n’y a pas de doute sérieux, le juge administratif écarte lui-même le moyen, s’il y a une difficulté sérieuse pour résoudre ce conflit, il pose une question préjudicielle à la Cour de justice, s’il n’y a pas d’équivalent, alors le juge confronte l’acte de transposition au principe constitutionnel.

Conseil d’État

Les sources législatives

= toutes les lois (ordinaires, organique, loi de finances)

L’auteur de la loi est normalement le Parlement, mais pas dans 3 cas :

  • La loi peut être référendaire (article 11 de la Constitution)
  • Loi prise en application de l’article 16 de la Constitution
  • Les ordonnances (article 38) : elles sont le point de rencontre entre la loi et l’acte administratif → l’article 38 a constitutionnalisé la pratique des décrets-lois qui existaient sous la 3e et 4e République (l’expression décret-loi était plus parlante) ça se fait à travers un double mécanisme d’habilitation préalable d’une part puis de ratification législative d’autre part Temps que l’ordonnance n’a pas été ratifiée, elle reste un acte administratif, susceptible de contrôle par le juge administratif -> solution découle de l’arrêt du CE 19/10/1962 « Canal » GAJA du CE 6/12/1907 « Compagnie des chemins de fer de l’est et autres » -> le CE avait soumis au REP ce que l’on appelait alors les règlements d’administration publique (RAP) pris par le chef de l’État en vertu d’une délégation législative tant qu’il n’est pas ratifié = acte administratif Décision CC du 28/05/2020 « Association Force 5 » → les dispositions législatives d’une ordonnance non encore ratifié à l’expiration du délai prévu doivent être regardé comme des dispositions législatives au sens de la QPC -> conséquence : leur conformité aux DLF ne peut donc être contestée que par une QPC Arrêt CE du 16/12/2020 « fédération CFDT des finances » → les ordonnances prises en vertu de l’article 38 conservent aussi longtemps qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une ratification expresse par le Parlement, le caractère d’acte administratif attaquable devant le CE sauf s’il s’agit d’apprécier leur conformité aux DLF dans le cadre d’une QPC

Les sources infralégislatives

= les PGD → cette JP on va la placer entre l’étage législatif et l’étage réglementaire

L’autorité de la chose jugée = fonction juridictionnelle + fonction jurisprudentielle (fixe des règles normatives → créer des règles générales dont s’inspireront les décisions de justice suivant) → CE a dégagé des règles non écrites dans les textes, mais dont le respect s’impose à toutes les autorités administratives mêmes en l’absence de texte législatif ou constitutionnel.

À travers les PGD → GAJA du CE de 1959 « Syndicat général des ingénieurs-conseils » → le CE déclare « les PGD s’imposent à toutes  autorités réglementaires même en l’absence de textes législatifs » → CE qui va proclamer des principes s’imposant même en l’absence de texte → but : soumettre l’administration au droit.

PGD

= technique utilisée par le juge pour affermir l’État de droit en France, améliorer la situation des administrés en garantissant davantage leurs droits

1er arrêt qui a consacré un PGD : arrêt du CE de 1944 « Dame veuve Trompier-Gravier » → le juge fait référence au nécessaire respect des droits de la défense sans citer aucun texte

Arrêt du CE de 1945 « Aramu » → le CE utilise pour la première fois l’expression PGD

Plusieurs catégories de PGD :

  • Les PGD issus de la tradition libérale : la liberté d’aller et venir, du commerce et de l’industrie, l’égalité devant l’impôt, devant les charges publiques, l’égalité entre hommes et femmes ou encore l’égalité devant le SP (arrêt société des concerts du conservatoire)
  • Les PGD qui concernent le fonctionnement de la justice et la protection des administrés :
    • Principe de non-rétroactivité d’un acte administratif → arrêt 1948 sociétés du journal l’Aurore
    • Principe qui fait que tout acte administratif doit faire l’objet d’un REPP (ce qui ressort d’un arrêt de 1950 « ministre de l’Agriculture contre Dame Lamotte »
    • Principe selon lequel le recours en cassation est toujours possible contre la décision d’une juridiction administrative statuant en dernier ressort → arrêt du CE du 7/02/1947 « D’Aillères »
  • Les PGD qui concernent un certain nombre de principes d’équité économique et sociale : interdiction de licencier une salariée enceinte, la continuité du SP + un GAJA du CE du 8/12/1978 GISTI dans lequel est proclamé le droit à une vie de famille normale le CE fait parfois référence à des textes par exemple dans le cas de l’arrêt GISTI au préambule de la Constitution de 1946 tout en s’en affranchissant le terme PGD est délaissé au profit de « principe », mais même valeur que PGD :
    • Arrêt 2004 « Association AC ! » -> le CE évoque le principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses
    • Arrêt de 2006 « Sociétés KPMG » -> le CE évoque le principe de sécurité juridique
    • Arrêt de 2009 « Commune de Béziers » -> le CE évoque l’exigence de loyauté des relations contractuelles

Les sources réglementaires

Au sein des actes administratifs, il y a une hiérarchie interne qui consiste à ce que les actes administratifs individuels respectent les actes réglementaires.

Distinction entre les règlements autonomes (article 37) et les règlements d’application des lois

Titulaires du pouvoir réglementaire général, on distingue le Premier ministre qui dispose de ce pouvoir réglementaire général (Arrêt Labonne de 1919) (il appartenait au Président de la République sous la 3e République) et le pouvoir réglementaire d’attribution qui consiste à donner par la loi certains pouvoirs réglementaires à des autorités administratives

Pouvoir réglementaire d’attribution est complété en vertu de l’arrêt Jamart de 1936 d’un pouvoir de réglementation de tout chef de service dans un but de bon fonctionnement du SP

Chapitre 2 : Le contrôle de la légalité

Pour que la légalité administrative soit une réalité, il faut qu’un juge assure le contrôle de la légalité des actes administratifs → on s’intéresse à la manière dont le juge va contrôler → on ne s’intéresse pas à la forme d’autocontrôle de l’administration sur elle-même qui se manifeste par les corps d’inspection, mais au contrôle de légalité :

  • Premièrement, il va falloir mentionner les rares actes qui échappent au contrôle de la légalité
  • Deuxièmement, on distinguera les 2 types de contrôle auquel le juge procède sur un acte : celui de la légalité externe et interne.
  • Enfin, on analysera l’intensité variable du contrôle

Les actes échappant au contrôle de la légalité

Le cas particulier des actes qui sont soumis à une légalité assouplie en cas de circonstances exceptionnelles → que ces circonstances exceptionnelles résultent de régimes textuels (état de siège) ou qu’elles résultent de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles.

Immunité juridictionnelle complète = cas d’acte qui vont totalement échapper au contrôle de légalité

Un acte de gouvernement n’est pas tout acte du gouvernement → les actes de gouvernement sont une toute petite partie des actes pris par un membre de l’organe exécutif.

Le champ des actes de gouvernement :

Arrêt du CE de 1867 « Duc d’Aumale » → accorde une immunité juridictionnelle à tout acte de l’administration pris sur un motif politique

GAJA de 1875 « Princes Napoléon » → abandon de cette conception excessivement large des actes de gouvernement et considère qu’il existait 2 types d’actes de gouvernement :

  • Les actes relatifs aux relations de l’organe exécutif avec l’organe législatif ex : arrêt de 1962 « Rubin de Servens » → recourir à l’article 16 de la Constitution est un acte de gouvernement ⇒ donc les actes qui concernent les relations entre l’exécutif et législatif.
  • Acte attrait aux relations internationales de la France GAJA de 1995 « Association Greenpeace France » → la décision de reprendre des essais nucléaires pour mettre au point l’arme nucléaire française est un acte de gouvernement Ordonnance du CE 23/04/2019 « Mme B » → la décision du gouvernement français de ne pas rapatrier certaines femmes et enfants françaises des camps du Kurdistan syrien était un acte de gouvernement

L’évolution de la JP se fait dans un sens restrictif, c’est-à-dire que le juge utilise la technique des actes détachables pour éviter de qualifier certains actes d’actes de gouvernement.

2 exemples d’actes détachables de la théorie des actes de gouvernement :

  • CE 15/10/1993 « Royaume-Uni et gouverneur de Hong-kong » → le refus d’extrader est un acte détachable des relations internationales de la France donc il accepte d’examiner cet acte
  • Arrêt du 27/11/2000 « Association comité tout frère » → la décision du Président Mitterand qui faisait fleurir la tombe de l’ex-maréchal Petin était une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un REPP

Le double contrôle de la légalité externe et interne

Edouard Laffériere a évoqué 4 cas d’ouverture du REPP relevant de 2 causes juridiques :

  • 2 cas d’ouverture = légalité externe (c’est donc une cause juridique et la légalité externe c’est un peu la forme)
  • Autres cas d’ouverture du REP = la légalité interne [le fond de l’acte (= son but, son objet, les motifs pour lesquels il a été pris)]

Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, les moyens de légalité constituent donc 2 blocs →, mais une économie de moyens → selon que le moyen qui fonde l’annulation relève d’un bloc ou de l’autre on dira que l’annulation a une cause de légalité externe ou une cause de légalité interne

Lorsqu’un acte administratif est annulé pour une cause de légalité externe l’administration peut être tentée de reprendre l’acte en en corrigeant simplement la forme → alors lorsqu’une annulation est fondée sur une cause de légalité interne cela doit logiquement conduire l’administration à renoncer définitivement à cet acte

Le contrôle de la légalité externe

Lorsque le juge est saisi d’un acte il vérifie en 1er lieu sa légalité externe → il existe 2 grands cas d’ouverture du REP au regard de la légalité externe :

  • En cas d’incompétence de l’auteur de l’acte = personne qui prend un acte qui n’entre pas dans ses attributions → ne se vérifie sur le plan juridique (ratione materiae, logis, temporisé) l’incompétence fait partie des moyens d’ordre public qui doivent être apprécié par le juge administratif même s’ils n’ont pas été soulevés par les parties
  • En cas de vice de forme ou de procédure → contrôle de la forme de l’acte et la procédure selon laquelle il a été pris → s’il y a un vice de forme ou de procédure (défaut de consultation par exemple) on est donc en présence d’un 2e cas d’ouverture du REP le juge a élaboré une théorie qui le conduit a être moins stricte que dans le cas de l’incompétence :
    • Car le juge n’annule pas un acte qui est entaché d’un vice de forme lorsque l’administration a été dans l’impossibilité matérielle de la respecter
    • La jp Danthony du 23/12/2011 est valable tant pour la procédure non contentieuse que la procédure contentieuse et elle conduit à ce qu’un vice de procédure n’entraine l’annulation de la décision que si ce vice a eu une influence sur le sens de cette décision
    • Arrêt du 18/05/2018 « Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT » -> le CE considère que le vice de procédure n’est plus un moyen d’annulation dans le contentieux de l’exception d’illégalité

Le contrôle de la légalité interne

ici le juge ne s’intéresse plus à la manière dont l’acte a été pris, mais au fond de l’acte → consistera en premier lieu a confronté le contenu de l’acte attaqué aux règles juridiques qui sont supérieures à cet acte

Si erreur on parlera donc d’une violation directe de la loi (loi au sens large) → rare

Les mobiles (=but de l’acte) ou les motifs (=justifications affichées de l’acte)

  • Une erreur sur les mobiles sera sanctionnée pour détournement de pouvoir = but légitime de l’acte a été détourné ex : Arrêt du CE 26/11/1875 « Pariset » rare, car difficile à prouver → alors le juge va se fonder sur autre chose pour annuler l’acte Arrêt CE du 28/05/1954 « Barel » -> si les requérants évoquent des circonstances et faits précis qui constituent des allégations sérieuses le juge peut exiger de l’administration la production de tout document susceptible de permettre la vérification de ces allégations Arrêt société Maison Genestal du 26/01/1968 → le juge se borne à faire état de l’argumentation développée par le requérant et se reconnait le pouvoir de demander à l’administration les raisons de droit et de fait de l’acte attaqué donc renversement de la charge de la preuve des limites subsistent → le juge ne soulève pas lui-même le détournement de pouvoir + difficulté de preuve → donc cas subsidiaire d’ouverture du REP
  • Une erreur sur les motifs sera sanctionnée pour violation de la loi
    • Les autres cas d’ouverture constituent eux aussi des illégalités -> ils violent aussi la loi on va utiliser cette expression « violation de la loi » dans un cadre restreint
    • C’est l’ensemble des sources de la légalité qui sont visées et non pas la loi stricto sensu
    • Il ne faut pas confondre la violation directe de la loi (=le contenu) et la violation de la loi (=les motifs de l’acte) (=l’opération par laquelle le juge va contrôler la cause de l’acte qui lui est soumis

Le contrôle des motifs revient à vérifier les raisons de l’adoption d’un acte administratif à l’aide d’un syllogisme en 3 temps, chacune de ces 3 étapes pouvant contenir une erreur :

  • Une règle de droit existe → peut surgir une erreur de droit :

Ça peut être à cause d’un défaut de base légale un acte a été pris conformément à une norme supérieure par ex à une loi, mais celle-ci est elle-même contraire à une norme plus élevée l’acte peut être pris sur le fondement d’une norme mal interprétée (ex de l’affaire Barel 1954 dans la pratique, le juge ne distinguera pas forcément la distinction entre contenu et motif

  • Les faits d’espèce sont les suivants → peut surgir une erreur de fait : Quand l’administration s’est fondée sur des faits erronés GAJA du 14 janvier 1916 « Camino » → le juge contrôle ce que l’on appelle « l’exactitude matérielle des faits » qui fondent la décision administrative → si fondement erroné alors annulation de l’acte
  • Compte tenu de ces faits et de la règle de droit l’administration prend une décision → peut surgir une erreur sur la qualification juridique des faits : GAJA du 4 avril 1914 « Gomel » → apparition du contrôle l’objet du contrôle consiste à confronter des faits à une règle de droit en se livrant à une qualification juridique →, mais c’est subjectif donc le juge accepte de procéder à un contrôle de cette QJF → le contrôle de la QJF n’est pas systématiquement exercé par le juge, il dépend de l’étendu de l’intensité du contrôle qu’il exerce

L’intensité variable du contrôle de la légalité

L’intensité du contrôle varie en fonction du degré de liberté de l’administration au moment où elle a pris l’acte

Plus l’administration est libre moins le contrôle du juge sera intense

Arrêt GISTI du 12 juin 2020

La distinction traditionnellement faite en matière d’intensité de contrôle de la légalité est faite entre 2 situations : situation de compétence liée et la situation de pouvoir discrétionnaire

L’administration est dans une situation de compétence liée lorsque, compte tenu des règles et des faits, elle ne dispose d’aucune marge de manœuvre → contrôle plus strict

L’administration est dans une situation de pouvoir discrétionnaire lorsqu’elle dispose d’au moins 2 décisions possibles → le contrôle exercé par le juge sera plus souple en cas de pouvoir discrétionnaire de manière à respecter cette marge de liberté

Cette logique renvoie à une autre distinction : celle qui oppose légalité et opportunité = le contrôle du juge porte sur la légalité de l’acte et non l’opportunité

Contrôle normal = légalité externe + légalité interne

Contrôle restreint ou « contrôle minimum » lorsque le juge ne réalise pas le contrôle de la QJF pour laisser plus de marge de décision

Le contrôle restreint = le contrôle normal — le contrôle de la QJF + le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (EMA) (contrôle de l’EMA est une sorte de QJF allégée)

Pour voir si l’administration n’abuse pas de sa liberté de choix

Contrôle approfondit ou maximum = le juge contrôle la légalité + une partie de son opportunité

C’est le cas en matière de PA → ex de l’arrêt Benjamin

Parfois la frontière légalité/opportunité peut être poreuse

Années 70 : nouveau terrain de contrôle maximum à propos du contrôle des déclarations d’utilité publique qui permettent l’expropriation (on peut le faire que dans le cadre d’une DUP)

GAJA du 28 mai 1971 « Ville nouvelle Est » → juge fait un bilan cout/avantage (= bilan des avantages de la décision attaquée et de ses inconvénients) ⇒ c’est la théorie du bilan (ou contrôle du bilan) → consacré dans le cas des DUP puis qui s’est étendu

Arrêt du 5 mai 1976 « SAFER d’Auvergne et ministre de l’Agriculture c. Bernette » → applique la théorie du bilan au contrôle du licenciement des représentants du personnel

Contrôle maximum = contrôle normal + contrôle de proportionnalité (contrôle du bilan)