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Cours Finances publiques

Les finances des collectivités territoriales

Quand on parle de finances locales on parle des administrations publiques locales, c’est-à-dire les collectivités locales, mais aussi les organismes divers d’administration locale.

La question de l’autonomie financière des collectivités territoriales

L’autonome financière des CT est définie à l’article 72-2 de la constitution depuis la révision du 28 mars 2003, les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Ce qui leur laisse une marge de manœuvre et liberté dans l’utilisation des ressources. Il y a des dépenses obligatoires ou interdites imposées par l’État. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures, par contre elles ne peuvent pas créer des nouvelles, modifier ou supprimer impositions, seul le parlement peut le faire.

Les CT peuvent uniquement voter le montant attendu des impôts qui leur sont affectés et voter l’assiette et le taux de ces impôts dans les limites fixées par le législateur. Les collectivités vont pouvoir voter le taux de la taxe foncière.

La part des ressources propres, qui sont principalement les impôts locaux, est fixée par catégories de collectivités par la LO de 2004 et est de 60% pour le bloc commun, les communes et les EPCI, 58% pour les départements et 42% pour les régions. L’État peut donc réduire les ressources propres des collectivités locales, par exemple en suppriment un impôt local tant qu’il n’atteint pas ces seuils planchers. En revanche, l’État peut réduire de façon drastique les dotations qu’il verse aux collectivités locales sans être sanctionné. Entre 2012 et 2017 l’état a fortement baissé ces concours à cause de son endettement

Les principes budgétaires et comptables applicables aux finances locales

Même si les principes ont la même dénomination, elles n’ont pas forcément la même définition pour les collectivité

(source https://www.vie-publique.fr/fiches/21943-quels-principes-guident-lelaboration-des-budgets-locaux)

Ces principes sont au nombre de cinq et font l’objet d’un contrôle exercé par le préfet, en liaison avec la chambre régionale des comptes (CRC) dans le cadre de ce qu’on appelle le contrôle budgétaire.

Principe d’annualité

Le principe d’annualité exige :

  • que le budget soit défini pour une période de douze mois allant du 1er janvier au 31 décembre ;
  • que chaque collectivité adopte son budget pour l’année suivante avant le 1er janvier, mais un délai leur est laissé par la loi jusqu’au 15 avril de l’année à laquelle le budget s’applique, ou jusqu’au 30 avril, les années de renouvellement des assemblées locales.

Toutefois, l’ordonnance du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’aménagement des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales assouplit fortement ce principe en élargissant les mécanismes de pluriannualité.

Règle de l’équilibre réel

La règle de l’équilibre réel implique l’existence d’un équilibre entre les recettes et les dépenses des collectivités, ainsi qu’entre les différentes parties du budget (sections de fonctionnement et d’investissement).

Principe d’unité

Le principe d’unité suppose que toutes les recettes et les dépenses figurent dans un document budgétaire unique, le budget général de la collectivité. Toutefois, d’autres budgets, dits annexes, peuvent être ajoutés au budget général afin de retracer l’activité de certains services. Ainsi le budget du centre d’action sociale est annexé au budget général de la commune. Les services publics industriels et commerciaux gérés directement par les communes doivent, quant à eux, obligatoirement figurer dans un budget annexe.

Principe d’universalité

Le principe d’universalité implique :

  • que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient indiquées dans leur intégralité et sans modifications dans le budget. Cela rejoint l’exigence de sincérité des documents budgétaires ;
  • que les recettes financent indifféremment les dépenses. C’est l’universalité des recettes.

Principe de spécialité

Le principe de spécialité des dépenses consiste à n’autoriser une dépense qu’à un service et pour un objet particulier. Ainsi, les crédits sont affectés à un service, ou à un ensemble de services, et sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination.

La procédure applicable aux budgets des collectivités

L’élaboration des budgets locaux

C’est l’exécutif local (le président du conseil départemental, régional ou le maire) qui est chargé de la préparation du budget de la collectivité, il est adopté par l’assemblée délibérante. Dans les grandes collectivités elles sont pleinement autonomes, contrairement aux petites où elles ont l’aide du comptable public. Les collectivités doivent attendre les informations financières que détiennent les services de l’État. Ces informations doivent leur être fournies avant le 15 mars de l’année N.

Les recettes des Collectivité sont

  • Les ressources propres, qui sont les impôts directs, indirecte et les Contribution économique territoriale
  • Les ressources temporaires, ce sont les emprunts souscrit pour financer les dépenses d’investissement
  • Les concours financiers, ce sont des sommes d’argent versé par l’État chaque année sous forme de dotation

Les dépenses quant à elles sont :

  • Les dépenses obligatoires, imposées par le législateur et sur lesquelles les collectivités n’ont pas de marge de manœuvre. Elles sont obligées d’effectuer ces dépenses obligatoires.
  • Les dépenses interdites qui ne répondent à aucun intêret des habitants, et sont donc prohibé par la loi
  • Dépenses facultatives, qui ne sont ni obligatoires, ni interdites, mais doivent servir les habitants.

Concernant les dotations il y en a 3 :

  • Les dotations de fonctionnement, qui permettent de faire fonctionner les collectivités.
  • Les dotations d’investissement, c’est le fond de compensation de la TVA qui leur permettent d’investir.
  • Les dotations de compensation de transfert de charge, c’est l’État qui compense la CT sur les charges supportées.

La section de fonctionnement doit être adoptée avant la section d’investissement. Le vote a lieu par chapitres ou par articles si l’assemblée le demande.

L’exécution du budget local

Source : https://www.vie-publique.fr/fiches/21950-application-dun-budget-local-ordonnateurs-et-comptables

Ordonnateurs et comptables

L’application du budget est gouvernée par un principe fondamental : la séparation des ordonnateurs et des comptables.

L’ordonnateur, qui est l’exécutif des collectivités (maire, président du conseil départemental ou régional), donne l’ordre d’engager les dépenses et de recouvrer les recettes, mais ne peut pas manipuler les fonds publics. Il tient le compte administratif.

Le comptable public est chargé d’exécuter les dépenses et les recettes selon les indications de l’ordonnateur, mais il ne lui est pas subordonné. Il est responsable personnellement et sur son propre argent de ces opérations. C’est un fonctionnaire de l’État dépendant du corps des comptables du Trésor. Il tient le compte de gestion de la collectivité.

L’application du budget obéit à des règles précises faisant intervenir successivement l’ordonnateur et le comptable public.

Dépenses

Pour les dépenses, il y a quatre opérations, trois relevant de l’ordonnateur (phase administrative) et une du comptable (phase comptable) :

  • l’engagement : décision par laquelle l’ordonnateur décide d’effectuer une dépense. Elle se traduit par l’affectation des crédits nécessaires au règlement de la dépense ;
  • la liquidation : il s’agit de vérifier la réalité de la dette de la collectivité et de fixer le montant de la dépense ;
  • l’ordonnancement : c’est le mandat de paiement par lequel l’ordonnateur donne l’ordre au comptable de payer ;
  • le paiement par le comptable : il procède d’abord à certaines vérifications, portant sur la régularité des opérations précédentes, et ensuite au paiement de la dépense.

Recettes

Pour les recettes, se succèdent également phases administrative et comptable :

  • L’émission d’un ordre de recettes (phase administrative) : la collectivité constate qu’un administré doit s’acquitter d’une somme correspondant à un service qui lui a été rendu (par exemple, repas pris dans une cantine scolaire…) ;
  • le contrôle, notamment de l’existence de l’autorisation de percevoir la recette et son recouvrement, c’est-à-dire son encaissement par le comptable public, constituent la phase comptable.

Le contrôle

Les actes budgétaires des collectivités territoriales sont soumis à un double contrôle des services de l’État.

Le contrôle du préfet

Après leur vote, les budgets locaux sont transmis au préfet qui exerce un contrôle de légalité et un contrôle budgétaire en liaison avec la chambre régionale des comptes qu’il saisit et à laquelle il demande un avis. Ces deux contrôles, aux finalités différentes, peuvent être complémentaires.

  • Le contrôle de légalité porte sur les conditions d’élaboration, d’adoption ou de présentation des documents budgétaires et de leurs annexes ;
  • Le contrôle budgétaire doit faire respecter les règles de gestion (le calendrier, la règle de l’équilibre, de l’universalité, de la spécialité, de la sincérité des documents budgétaires et l’inscription des dépenses obligatoires) applicables lors de l’élaboration et de l’exécution du budget.

Le contrôle du comptable public

Le comptable public exécute les opérations financières et tient un compte de gestion dans lequel il indique toutes les dépenses et recettes de la collectivité.

Il vérifie que les dépenses sont décomptées sur le bon chapitre budgétaire et que l’origine des recettes est légale. Il ne peut pas effectuer un contrôle d’opportunité. En effet, il ne peut pas juger de la pertinence des choix politiques effectués par les collectivités puisqu’elles s’administrent librement et, dans le cas contraire, l’ordonnateur peut « requérir » le comptable, c’est-à-dire le forcer à payer.

Dès lors que le comptable détecte une illégalité, il rejette le paiement décidé par l’ordonnateur.

Les comptables publics engagent leur responsabilité pécuniaire et personnelle sur les paiements qu’ils effectuent. En cas de problème, le ministre des Finances peut émettre un ordre de reversement, qui contraint le comptable à verser immédiatement, sur ses propres deniers, la somme correspondante.