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Cours Droit administatif

Révision partie 3 : La responsabilité administrative

Partie 3 : La responsabilité administrative

2 instruments : exigence de la légalité de l’action administrative et, si ce n’est pas le cas, possibilité d’engager la responsabilité de l’administration

chacun de ces 2 principes (légalité et responsabilité) correspond à un type de recours : le REP pour la légalité et le recours de pleine juridiction (ou de plein contentieux) pour la responsabilité.

Chapitre 1 : La notion de responsabilité administrative

La place de la responsabilité administrative

  • La responsabilité politique
  • La responsabilité disciplinaire
  • La responsabilité pénale
  • La responsabilité civile

La responsabilité administrative = responsabilité de type civil, car bue = réparer en indemnisant

Arrêt blanco 1873 → pose le principe selon lequel les règles de la responsabilité administrative ne sont pas celles de la responsabilité civile

Les enjeux de la responsabilité administrative

  • À quoi sert la responsabilité administrative pour les victimes ? Première vertu = faire constater l’existence d’un préjudice on donne de l’argent pour réparer le dommage commis + dimension symbolique (morale) = l’administration a été condamnée → importance de la condamnation (ex. : affaire du médiator, exclusion du site Azdef)
  • À quoi sert la responsabilité administrative pour l’administration ? Recours qui constitue un élément de contrôle → renforcement de l’encadrement de l’action administrative → prolongeant du principe de légalité en y ajoutant une sanction sanctionner + donner tort = vertu pédagogique, car la condamnation à une sanction suggère que l’administration doit à l’avenir amender son comportement
  • À quoi sert la responsabilité administrative pour le juge ? Enjeu de compétence et de légitimité pour le JA depuis l’arrêt blanco → il fallait imaginer des règles de responsabilité administrative distincte des règles de la responsabilité

en Cour de cassation dans un GAJA du 23/11/1956 « Trésor public c/Giry » → dans le cas où les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaitre du fonctionnement du SP de la justice ce sont, en matière de responsabilité, les règles de droit public qui doivent s’appliquer, mais devant le juge judiciaire (car contentieux du fonctionnement du SP de la justice relève du juge judiciaire) → chacun garde son juge dans le respect de la séparation des pouvoirs : police judiciaire = juge judiciaire et police administrative = juge administratif → dans les 2 cas ce sont les règles de responsabilité administrative qui sont appliquées

Mais possibilité d’obtenir réparation par une autre voie que le recours au juge :

  • En saisissant l’administration elle-même puisqu’en vertu de la règle de la décision préalable
  • Si un mode alternatif de règlement aboutit (MARL)

Chapitre 2 : Les fondements de la responsabilité administrative

= responsabilité extracontractuelle

Cas d’irresponsabilité → cas où l’administration ne sera jugée responsable ni pour faute ni pour un régime de responsabilité sans faute

ex : CE 23/07/2010 « Société Touax » -> concerne l’absence de responsabilité du fait des opérations militaires.

Développement de la responsabilité administrative pour au moins 2 raisons :

  • La responsabilité de l’administration est affirmée même lorsqu’elle agit dans des circonstances particulières -> avis contentieux (quand le CE est saisi par le TA ou CAA) Napol du 6/07/2016 -> le CE affirme le principe de la responsabilité de l’État dans le cadre de l’état d’urgence (déclencher pour faire face aux attentats terroristes) responsabilité pour faute à l’égard de l’intéressé → alors que cette responsabilité sans faute sera engagée à l’égard d’un tiers.
  • Instauration de régimes législatifs spéciaux tendant à la réparation de certains dommages, même lorsqu’ils n’ont pas été commis par l’administration :
    • Oniam : organisme qui indemnise les infections nosocomiales
    • Régime de responsabilité lié aux attroupements -> ex des casses pendant les manifs
    • Pour les décès causés par les codétenus

La responsabilité pour faute

⇒ manquement à une obligation → faute de l’administration, dysfonctionnement du SP

2 grandes catégories de fautes :

  • Les fautes par action = cas dans lesquels l’administration a pris une décision illégale ou bien n’a pas tenu son engagement ou encore, a eu un comportement malencontreux.
  • Les fautes par inaction : correspond aux carences de l’administration, les retards, défaut de surveillance

À la frontière de ces 2 catégories, il y a l’atteinte à la dignité humaine pour laquelle le juge a engagé la responsabilité de l’administration pénitentiaire.

La faute est toujours appréciée par le juge in concreto

L’imputation de la faute

Parfois la faute est anonyme donc pas possible de l’imputer à un agent → elle résulte plus largement de mauvaise organisation ou fonctionnement du service = faute de service → dans ce cas de condamnation de la personne morale de droit public → versera l’indemnité.

Quand on identifie un agent, on se demande à qui imputer la faute :

  • La faute commise par un agent est considérée comme une faute de service dont la personne morale est responsable si elle a été commise par l’agent dans l’exercice de ses fonctions.
  • Si faute de l’agent détachable du service, il doit en répondre personnellement :
    • Soit parce qu’elle a été commise en dehors du service
    • Soit parce que cette faute a certes été commise dans ou à l’occasion du service, mais avec une intention de nuire ou une gravité exceptionnelle.

Distinction faute personnelle/faute de service posé dans un GAJA du 30/07/1873 « Pelletier »

GAJA du 14/01/1935 « Thépaz » → TC considère qu’une infraction pénale peut également être constitutive d’une faute de service

Plusieurs GAJA sont intervenues pour limiter le risque de mauvaise indemnisation des victimes en élaborant plusieurs théories :

  • Théorie du cumul de fautes → posé par un GAJA du CE du 3/02/1911 « Anguet » → le CE considère que le dommage résulte de 2 faits distincts : une faute personnelle et une faute de service, la victime a le choix entre engager la responsabilité de l’agent en raison de sa faute personnelle (devant un tribunal judiciaire) ou engager la responsabilité de l’administration en raison de la faute de service identifiée
  • Théorie non dépourvue de lien avec le service = une faute qui est personnelle, mais non dépourvue de tout lien avec le SP (n’aurait pas pu être commise si le service n’en avait pas fourni l’occasion ou les moyens) → la victime va avoir le choix d’engager la responsabilité de l’agent ou de l’administration CE 28/07/1951 « Laruelle et Delville »
  • Cumul de responsabilités = un même fait qui reçoit la double qualification (faute personnelle + faute de service) -> arrêt CE du 26/07/1918 « Époux Lemonnier » -> se produit alors un cumul de responsabilité consistant à pouvoir engager les 2 responsabilités pour une même faute, mais les indemnités ne se cumuleront pas

Répartition de la charge indemnitaire :

L’administration est souvent poursuivie en priorité donc indemnisation intégrale de la victime → pour rétablir l’équité si l’administration n’a pas causé tout le dommage ou si influence indirecte → alors action récursoire → principe de l’action récursoire posé par un GAJA du CE du 28/07/1951 « Laruelle et Delville » (avait permis de reconnaitre qu’une faute personnelle pouvait être non dépourvue de tout lien avec le service) → puis complété dans un GAJA du 12/04/2002 Papon

Cas où le dommage provient exclusivement d’une faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions de l’agent -> l’administration peut se retourner contre l’agent si elle a été condamnée

L’intensité de la faute

Dans les domaines correspondant à des activités présentant une difficulté particulière, le juge a longtemps exigé une faute d’une intensité particulière = faute lourde.

Les cas traditionnels de la faute lourde étaient : la police, le service pénitentiaire, le SP hospitalier et l’administration fiscale.

On adaptait la gravité de la faute à la difficulté du service

Conclusions du commissaire du gouvernement Romieu dans le GAJA du CE du 10/02/1905 « Tomaso Grecco » → cette exigence d’une faute lourde a constitué un progrès dans la mesure où elle permettait d’envisager l’engagement de la responsabilité dans des domaines où régnait l’irresponsabilité

Mais réduction très importante du champ de la faute lourde → déclin de la faute lourde consacrée par le GAJA du 10/04/1992 « Époux V » → CE abandonne l’exigence d’une faute lourde pour les actes médicaux et chirurgicaux

Puis la faute lourde fut abandonnée en matière fiscale, de PA et en matière pénitentiaire

Mais 2 domaines où la faute lourde est encore exigée :

  • Le domaine du renseignement → arrêt CE 18/07/2018 « Mme Monnet » → exigence d’une faute lourde
  • Le domaine de la surveillance des autorités de régulation et du contrôle des cT par l’État

Certaines lois imposent parfois des régimes législatifs qui se rapprochent de la faute lourde → ex de la loi de 2002 sur le droit des malades → existence nécessaire d’une faute caractérisée.

La preuve de la faute

Principe = la victime prouve la faute →, mais le juge va pouvoir l’y aider en pouvant ordonner une expertise

Dans de rares cas, le juge se contentera d’une faute présumée lorsqu’on est en présence d’un dommage qui suppose qu’un comportement fautif soit son origine → faute présumée à partir de la théorie dite du défaut d’entretien normal, une faute.

Mais présomption est réfragable

La responsabilité sans faute

La faute, c’est le droit commun de la responsabilité administrative → la responsabilité sans faute est donc subsidiaire

Si un tiers est touché, il doit pouvoir être indemnisé même sans que soit reconnue une faute, car le juge ne peut pas rester insensible à l’iniquité de la situation.

GAJA du 21/06/1895 « Cames » → le CE engage la responsabilité de l’État au bénéfice d’un ouvrier travaillant dans un arsenal qui a été blessé alors qu’aucune faute n’a été commise

Régime de responsabilité sans faute s’avère doublement protecteur : pour la victime et la personne morale (qui ne se voit pas moralement reprocher une faute)

La responsabilité pour risque

D’une part l’indemnisation des dommages de travaux publics et d’autre part l’indemnisation des collaborateurs permanents du SP avec l’arrêt Cames qui indemnise un ouvrier victime d’un accident professionnel.

  • La JP Cames a été transposée aux collaborateurs occasionnels du SP dans un GAJA du 22/11/1946 « Commune de Saint-Priest-La-Plaine »
  • Les choses dangereuses : GAJA du 28/03/1919 « Regnault-Desroziers » → le CE engage la responsabilité de l’administration après qu’un stock de munitions a explosé dans un fort, car ce stockage rapidement organisé comportait des risques « excédant les limites de ce qui résulte normalement du voisinage ».
  • Étendu aux activités dangereuses et en particulier aux activités de garde : l’adoption de méthodes libérales pour la prise en charge de mineurs délinquants, détenus ou personnes atteintes d’un trouble psy représentait un risque justifiant l’indemnisation de tiers victime Arrêt du 11/02/2005 « CIE Axa courtage » → la garde des mineurs délinquants (faisant l’objet d’assistance éducative) peut engager la responsabilité sans faute
  • Activité médicale : arrêt Bianchi du 9/04/1993 → engagement de la responsabilité sans faute pour l’indemnisation d’un patient tétraplégique après avoir subi un examen banale Loi du 4/03/2002 → les professionnels et établissements de santés sont responsables pour faute des conséquences dommageables de leurs actes + création d’un régime législatif de responsabilité sans faute pour les dommages résultant des infections nosocomiales La responsabilité sans faute reste pour les dommages résultant des vaccinations obligatoires, contaminations lors des transfusions sanguines ou pour l’usage des produits et appareils de santé

La responsabilité pour rupture de l’égalité devant les charges publiques :

  • Permet de réparer des ruptures d’égalité qu’entraînent certains actes juridiques → GAJA du 30/11/1923 Couitéas → l’administration refusait de faire exécuter une décision de justice
  • La responsabilité de l’État du fait des lois → GAJA de du 14/02/1938 « SA des produits laitiers La Fleurette » → condamne l’État à payer une indemnité à une société qui a dû stopper la fabrication d’un produit du fait d’une loi qui apporte une nouvelle réglementation à certains produits laitiers.

Pour engagement, responsabilité pour rupture d’égalité, il faut que :

  • La loi n’a pas exclu l’indemnisation (donc que c’était involontaire)
  • Le préjudice subit présente un caractère grave et spécial

Engagement de la responsabilité de l’État pour réparer le préjudice commis par une loi contraire aux conventions internationales → arrêt du 8/02/2007 « Gardedieu »

Aussi, pour réparer le préjudice commis par une loi contraire à la Constitution -> arrêt 24/12/2019 « Société Paris Clichy » → le juge précise que cette responsabilité n’est susceptible d’être engagée du fait d’une disposition législative contraire à la Constitution que si la décision du CC ne s’y oppose pas.

La victime doit établir la réalité de son préjudice et l’existence d’un lien direct de causalité entre l’inconstitutionnalité de la loi et ce préjugé.

GAJA de 1966 « Compagnie générale d’énergie radioélectrique » → l’État peut être condamné à réparer le préjudice causé par une convention internationale à laquelle il est parti →, mais en pratique peu d’exemple : arrêt « Mme Susil Awatty » de 2011

Des régimes législatifs de responsabilité existent et ont même tendance à se multiplier

Chapitre 3 : Les conditions d’engagement de la responsabilité administrative

Responsabilité = fait dommageable + lien de causalité + préjudice

Un fait dommageable :

Pas faute ou faute (acte, agissement, une promesse, abstention d’action) + cas de faute présumée (on considère qu’un fait dommageable a eu lieu même si pas formellement reconnu)

Un préjudice :

Pour pouvoir être indemnisé, cet intérêt doit présenter 4 caractères :

  • Être personnel (que de la victime)
  • Le préjudice doit être certain
  • Être direct
  • Être réel

Un lien de causalité :

Arrêt du 24/11/1961 « Consorts Letisserand » → CE a accepté d’indemniser la douleur morale que représentait les parents et grands-parents la perte d’un fils/petit fils

Préjudice d’accompagnement indemnisé si mode de vie quotidienne des proches d’une victime est bouleversé

Il y a le dommage corporel, matériel ou financier

Un lien de causalité :

Exigence vérifiée dans les régimes législatifs et jurisprudentiels de responsabilité et parmi ces derniers tant en présence qu’en l’absence d’une faute

2 grands systèmes de causalité :

  • L’équivalence des conditions : théorie qui considère que le dommage a pour cause la somme de tous les éléments qui ont pris une part dans sa production.
  • La causalité adéquate : considéré comme causale que l’élément qui a eu une part prépondérante dans la production du dommage.

Le juge administratif a plutôt semblé privilégier la théorie de la causalité adéquate, même s’il s’en écarte parfois

Lien de causalité prouvé par la victime, mais le juge peut ordonner une expertise si pas facile à prouver + parfois il peut tenir pour certain un lien de causalité probable, mais non prouvé entre une faute certaine et un préjudice certain → parfois présomption de causalité (appelé aussi présomption de responsabilité), mais a ne pas confondre avec la présomption de faute

L’indemnisation peut prendre la forme d’un capital ou d’une rente et sera fondée sur des règles d’évaluation (ref à des barèmes d’indemnisation).